lundi 17 juillet 2017

Réforme de la taxe d'habitation, l'exemple de ce qu'il ne faut plus faire

Le Gouvernement réunit en ce début de semaine la conférence nationale des territoires. Elle rassemble le Gouvernement, les associations d'élus (AMF, ADF, ARF, etc.) et des institutions consultatives (CSFPT, etc.). L'un des principaux sujets de discussion sera la réforme de la taxe d'habitation, annoncée par le Président de la République durant sa campagne, dont le calendrier a été précisé ces dernières semaines. Cette réforme résume à elle seule les errements des campagnes présidentielles et pourrait être érigée en exemple absolu de ce qu'il faut éviter pour réformer intelligemment. 

La taxe d'habitation est un impôt perçu par les communes et les groupements de communes ; elle représente une recette fiscale de 22 Mds d'euros en 2015, sur 53 Mds de recettes fiscales et 116 Mds de recettes de fonctionnement pour le bloc communal (selon le rapport de l'observatoire des finances locales). Les collectivités fixent son taux chaque année, et son assiette dépend des bases locatives, qui sont définies en fonction des caractéristiques des logements (superficies et éléments de conforts, comme le nombre de salles de bains) et sont revalorisées chaque année par la DGFIP en fonction des prévisions d'inflation, et des constructions et des rénovations qui ont lieu dans une commune.

Un impôt dont le principe n'est contesté par personne mais qui méritait d'être modernisé 
La taxe d'habitation repose sur un principe simple : elle permet de financer les services publics locaux (crèches, gestion des écoles, entretien des routes et des espaces publics communaux, soutien aux activités sportives ou culturelles, habitat, gestion des déchets et assainissement, etc.) par ceux qui y résident, en fonction de la qualité du logement qu'ils occupent. Un système d'exonération, très ciblé, existe et permet d'épargner partiellement ou en totalité les foyers les moins aisés et les familles qui remplissent certaines conditions. Elle permet donc à (presque) tous de contribuer aux services publics locaux, en fonction d'un critère objectif, alors que près de 55% des foyers ne sont pas imposables à l'impôt sur le revenu, et son principe n'était pas remis en cause, ni par les élus locaux, ni par l'exécutif ou le Parlement, jusqu'à présent. Elle permettait de renforcer le lien entre les collectivités et les citoyens. 

En revanche, les Maires et les acteurs locaux en général demandent depuis longtemps la mise à jour des bases locatives. Ces dernières reposent sur des caractéristiques des logements qui prévalaient en 1970, et qui n'ont pas été mises à jour depuis, hormis en 1980. L'évolution du marché immobilier dans certaines communes, et les nouveaux éléments de confort d'un logement ne sont ainsi pas pris en compte. La valeur des bases locatives telle que définie par la DGFIP n'a donc plus grand chose à voir avec le loyer qui pourrait être perçu en louant un logement (voir l'article de Challenges pour découvrir comment sont déterminées les valeurs locatives des logements). De fait, la réforme de la taxe d'habitation signe la mort de la perspective d'une mise à jour ambitieuse des bases locatives, que tous les acteurs locaux attendaient : il paraît impossible de mener de front ces deux réformes, dont les objectifs peuvent même être contradictoires (ancrer le caractère locatif de la taxe d'habitation, ou l'adosser au revenu).  

Une annonce précipitée, dont les conséquences n'ont pas été évaluées.
Emmanuel Macron avait promis durant sa campagne d'exonérer de taxe d'habitation 80% des foyers, ce qui représente un montant d'environ 10 Mds d'euros. Cette annonce était intervenue de manière inattendue, voire précipitée, alors que les mesures de son programme ne suscitaient guère l'enthousiasme jusque là, comme l'écrivait le journal Le Monde à l'époque. A la recherche d'une mesure en faveur du pouvoir d'achat, l'exonération de taxe d'habitation relevait d'un choix marketing idéal, tant elle représente un impôt identifié par chacun, et elle permettait également de ne pas toucher une politique publique particulière, ce qui aurait été le cas avec la contribution à l'audiovisuel public (l'ancienne redevance), l'autre grande contribution payée par un grande majorité de foyers. Les Maires de France, à travers l'AMF, ont cependant relevé qu'il s'agissait d'un cadeau effectué de la part de l'Etat avec un argent qui ne lui appartenait pas, et qui mettra en péril le financement des services publics de proximité. Elle pose également un certain nombre de questions, qui n'ont pas été résolues à l'heure actuelle. 

Un risque constitutionnel important, qui pourrait mener à une usine à gaz 
La réforme présentée par l'exécutif encourt le risque d'une censure du Conseil constitutionnel, pour deux motifs au moins. 

Le premier est l'égalité devant l'impôt. Outre qu’il est sans précédent de laisser subsister un impôt tout en exonérant une très grande majorité des redevables, il est curieux et potentiellement inconstitutionnel d'exonérer la quasi totalité des contribuables d'un impôt à partir d'un critère (le revenu) qui n'a rien à voir avec l'assiette de l'impôt (la valeur locative), et donc, avec son objet. Dans ses cahiers, le Conseil constitutionnel évoque la manière dont est analysée cette question lorsqu'il est saisi du principe d'égalité devant l'impôt : le rapport à l'objet de la loi, et au but recherché par le législateur est évoqué comme motif pour justifier d'une différence de traitement. Ce motif ne sera pas satisfait ici. Par ailleurs, deux contribuables seront placés dans des situations très différentes selon qu’ils sont juste en dessous ou juste au dessus du seuil d’exonération retenu. Cela pourrait être de nature à justifier une éventuelle rupture manifeste d'égalité devant ces charges, listée comme un écueil à éviter par le Conseil constitutionnel.

Le deuxième risque est celui relatif à l'autonomie des collectivités territoriales. L'article 72-2 de la constitution rappelle en effet que "Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi." La réforme proposée ne semble pas remettre en cause ce principe, mais la Constitution précise par ailleurs que "Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources". La taxe d'habitation est une ressource fiscale et une ressource propre des collectivités. On ignore à l'heure actuelle de quelle manière cette perte de recette sera compensée par l'Etat, mais cette compensation ne sera pas une recette fiscale, ni une ressource propre. Il reviendra au Conseil constitutionnel d'évaluer si les recettes fiscales amputées de cette exonérations (environ de 43 Mds d'euros donc) permettent toujours de respecter l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution. Un indice nous invite à penser que ce pourrait ne pas être le cas : une loi organique garantit aux collectivités le maintien d’un taux plancher de ressources propres (ressources propres divisé par toutes les ressources). Ce ratio d’autonomie financière doit être utilisé par référence à la valeur constatée au titre de l’année 2003 (60,8%), et la réforme portée par Emmanuel Macron ne permettra pas d'atteindre ce seuil. Il n'est pas impossible que ce risque puisse être maîtrisé, avec des dégrèvements ou des artifices juridiques, mais cela renforcera encore l'opacité des transferts financiers entre l'état et les collectivités, alors que la clarté est plus que jamais de rigueur. 

Une rupture dans les politiques d'autonomie des collectivités.
Plus fondamentalement, cette réforme de la taxe d'habitation consacre la volonté centralisatrice du nouveau gouvernement, et va à l'encontre des réformes successives en matière d'autonomie financière des collectivités menées ces dernières années. De l'avis de tous les acteurs (et même l'Etat jusqu'à présent), un montant trop important de dotations versées aux collectivités était une méthode largement inefficace pour mener les politiques publiques locales, plaçaient les collectivités dans un état de sujétion malsain envers l'Etat, et n'était pas de nature à développer l'autonomie et la bonne gestion des collectivités. C'est la raison pour laquelle le mouvement général était à la baisse des dotations et au développement des ressources propres des collectivités, principalement fiscales. Ce mouvement, consensuel dans son principe, connaîtra alors un coup d'arrêt avec cette réforme de la taxe d'habitation. Il est par ailleurs certain que l'Etat ne compensera pas dans la durée la baisse de recettes des collectivités, et la dotation pourrait par exemple être constante, fixée au montant de la première année. Quoi qu'il arrive, cette réforme baissera les recettes de la puissance publique d'environ 10 Mds d'euros, ce qui n'est pas des plus opportuns au moment où le gouvernement peine à atteindre l'objectif de 3% de déficit, et où l'objectif d'équilibre des comptes publics n'est même plus d'actualité. 

Conclusion
Cette réforme de la taxe d'habitation, outil marketing très puissant pour la campagne présidentielle, aura des conséquences délétères à long terme sur les collectivités territoriales, si elle est validée par le Conseil constitutionnel. Elle grèvera également le budget de l'Etat, sans aucune amélioration de la compétitivité du pays, et accroîtra la dépendance des collectivités territoriales à l'égard de l'Etat sans en modifier les compétences, aux antipodes des réformes menées ces dernières années. Enfin, elle a été décidée sans considération pour les politiques publiques locales, que les recettes de cette taxe d'habitation permettait de financer, et passe à côtés des enjeux de la fiscalité locale. 

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